Dapatkah Investasi Baja Rendah Emisi Dilindungi?

Pelajaran dari penolakan internasional terhadap CBAM bagi Indonesia

Ringkasan: Gelombang keberatan internasional terhadap CBAM—mulai dari pernyataan Amerika Serikat bahwa mekanisme tersebut merupakan “tarif dengan nama lain”, gugatan Rusia di WTO, hingga penolakan negara-negara berkembang yang menilainya sebagai green protectionism—menunjukkan bahwa perlindungan investasi baja rendah emisi melalui instrumen perbatasan menghadapi tantangan hukum, politik, dan perdagangan yang besar. Bagi Indonesia, kondisi ini menjadi peringatan bahwa investasi dekarbonisasi berskala besar perlu didahului oleh kepastian pasar, kelayakan ekonomi, perlindungan yang efektif, dan pembagian risiko yang jelas. Mendorong investasi mahal ketika industri baja nasional belum sehat dan pasar global masih mengalami kelebihan kapasitas berisiko memperburuk daya saing serta kinerja keuangan produsen nasional.

_______________________________________________________________________________

Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) menghadapi penolakan dari berbagai arah. Duta Besar Amerika Serikat untuk Uni Eropa, Andrew Puzder, menyebutnya sebagai “tarif dengan nama lain”. Rusia telah membawa CBAM ke mekanisme penyelesaian sengketa World Trade Organization melalui perkara DS639.

Tiongkok, India, Brasil, dan Afrika Selatan juga menentang mekanisme penyesuaian karbon unilateral karena dinilai diskriminatif, membatasi perdagangan, dan memindahkan beban transisi negara maju kepada negara berkembang. Pemerintah Afrika Selatan bahkan menyebut CBAM sebagai bentuk green protectionism dan pernah mempertimbangkan pengaduan ke WTO.

Keberatan terhadap CBAM juga disampaikan melalui berbagai forum multilateral. Sejumlah anggota WTO—antara lain Tiongkok, Rusia, Brasil, India, Indonesia, Paraguay, Türkiye, Arab Saudi, Jepang, dan Korea Selatan—pernah mempertanyakan dampaknya terhadap perdagangan, metodologi penghitungan emisi, transparansi penerapan, serta konsistensinya dengan prinsip-prinsip WTO. Tingkat keberatan masing-masing negara berbeda, mulai dari pertanyaan teknis hingga penolakan terhadap CBAM sebagai kebijakan unilateral dan diskriminatif. Dalam perundingan iklim, penolakan yang lebih tegas disuarakan oleh Brasil, Afrika Selatan, India, dan Tiongkok yang tergabung dalam kelompok BASIC, serta kelompok negara berkembang yang lebih luas. Mereka menilai kebijakan perdagangan terkait iklim yang diterapkan secara unilateral dapat memindahkan beban transisi kepada negara berkembang dan mengurangi kemampuan negara-negara tersebut membiayai agenda iklimnya sendiri. Persoalan ini bahkan menjadi salah satu sumber ketegangan dalam perundingan COP29.

Luasnya keberatan tersebut menunjukkan bahwa CBAM memiliki dua dimensi yang saling berkaitan: sebagai instrumen kebijakan iklim untuk mencegah carbon leakage dan sebagai instrumen perdagangan yang memengaruhi biaya, daya saing, serta akses pasar. Bahkan mekanisme penyesuaian karbon perbatasan yang dirancang paling maju sekalipun belum memperoleh penerimaan internasional yang luas dan tetap menghadapi risiko sengketa serta tindakan balasan. Kondisi ini menimbulkan pertanyaan penting bagi Indonesia: bagaimana investasi industri baja rendah emisi dapat memperoleh perlindungan yang efektif dan berkelanjutan apabila instrumen untuk menyetarakan biaya karbon masih berpotensi dipersoalkan, digugat, atau memicu retaliasi dari mitra dagang?

Perlindungan Paling Maju yang Tetap Dipersoalkan

Berdasarkan Regulation (EU) 2023/956, CBAM mengenakan kewajiban berdasarkan emisi tertanam dalam produk impor. Harga sertifikat mengikuti harga allowance dalam EU Emissions Trading System. Penerapannya berjalan bertahap bersamaan dengan penghapusan alokasi EU ETS gratis sampai 2034 agar produk Uni Eropa dan impor menanggung biaya karbon yang sebanding.

Besarnya kewajiban ditentukan oleh intensitas emisi produk. Produsen asing dapat menggunakan data emisi aktual dan memperoleh pengurangan atas harga karbon yang telah dibayar di negara asal. Dengan desain tersebut, Uni Eropa menempatkan CBAM sebagai instrumen iklim untuk mencegah carbon leakage dan menjaga efektivitas kebijakan penurunan emisinya.

Secara ekonomi, CBAM meningkatkan landed cost produk impor beremisi tinggi dan memberikan perlindungan relatif kepada produsen Uni Eropa. Dampak inilah yang memicu perbedaan penilaian. Uni Eropa melihatnya sebagai penyetaraan biaya karbon, sedangkan sejumlah negara melihatnya sebagai tarif, proteksionisme hijau, dan penerapan standar domestik secara ekstrateritorial.

Rusia mempersoalkan CBAM berdasarkan berbagai ketentuan GATT, Import Licensing Agreement, dan Agreement on Subsidies and Countervailing Measures. India menyebutnya hambatan perdagangan yang merugikan proses industrialisasi. Tiongkok mengangkat kekhawatirannya di WTO. Brasil dan Afrika Selatan mempersoalkan keadilan pembagian beban antara negara maju dan berkembang.

Sampai saat ini belum terdapat putusan WTO yang menyatakan CBAM melanggar atau sesuai dengan ketentuan perdagangan internasional. Mekanisme tersebut tetap berlaku. Namun keberatan yang luas menunjukkan bahwa landasan iklim dan desain yang komprehensif belum mampu menghilangkan risiko hukum, tekanan politik, negosiasi pengecualian, perubahan metodologi, dan retaliasi perdagangan.

Pelajaran utamanya bukanlah bahwa CBAM pasti gagal. Pelajarannya adalah perlindungan investasi rendah emisi melalui instrumen perbatasan tidak dapat diasumsikan pasti, efektif, dan bertahan sepanjang umur investasi.

Dilema Industri Baja Indonesia

Indonesia memasuki agenda baja rendah emisi ketika kondisi sebagian industri bajanya masih menghadapi tekanan berat. Impor, kelebihan kapasitas global, rendahnya utilisasi, persaingan harga, subsidi, dan praktik nonpasar telah menekan pendapatan serta margin produsen. Kondisi tersebut membatasi kemampuan perusahaan menghasilkan arus kas, memperoleh pembiayaan, dan menanggung risiko investasi baru.

OECD memperkirakan kesenjangan antara kapasitas dan permintaan baja global dapat mencapai sekitar 721 juta ton pada 2027. Kelebihan kapasitas tersebut meningkatkan ekspor, menekan harga, dan memperkuat persaingan di negara tujuan, termasuk Indonesia.

Dilema pertama terletak pada kemampuan investasi. Industri yang kinerja keuangannya telah tertekan dituntut membiayai konversi teknologi, energi rendah karbon, bahan baku khusus, infrastruktur, serta sistem pengukuran dan sertifikasi emisi. Tambahan kewajiban investasi tanpa pemulihan kinerja akan memperbesar beban perusahaan dan mempersempit kemampuan pembiayaannya.

Dilema kedua terletak pada efektivitas perlindungan yang tersedia. Berbagai kebijakan pengendalian impor dan trade remedies belum sepenuhnya mengatasi tekanan impor, circumvention, perbedaan tarif, lemahnya penegakan, dan dampak kelebihan kapasitas global. Rendahnya utilisasi pada sejumlah segmen menunjukkan bahwa kapasitas domestik yang telah dibangun belum memperoleh ruang pasar yang memadai.

Jika instrumen yang ada belum efektif menjaga investasi dan kapasitas industri saat ini, investasi baja rendah emisi yang mempunyai biaya lebih tinggi akan menghadapi risiko yang jauh lebih besar.

Dilema ketiga muncul ketika investasi rendah emisi membutuhkan perlindungan yang lebih nyata, sementara setiap instrumen mempunyai keterbatasan. Harga karbon domestik dapat menaikkan biaya produsen nasional jika impor tidak menanggung beban sebanding. Penyesuaian karbon perbatasan berpotensi dipersoalkan oleh mitra dagang. Pengadaan hijau mengalihkan selisih biaya kepada anggaran atau pengguna. Subsidi menimbulkan beban fiskal dan dapat menghadapi pengujian berdasarkan aturan perdagangan.

Pengalaman CBAM harus membuka mata Indonesia: kebutuhan perlindungan sangat nyata, tetapi ruang untuk membangun perlindungan yang efektif dan dapat dipertahankan sangat terbatas.

Permintaan Berubah, Beban Investasi Bertambah

Pertumbuhan permintaan baja rendah emisi perlu dipahami secara tepat. Pengguna yang sebelumnya membeli baja konvensional akan mengalihkan kebutuhannya kepada baja dengan intensitas emisi lebih rendah. Pertumbuhan tersebut pada umumnya mengubah komposisi pasar baja yang telah ada dan tidak otomatis menciptakan tambahan permintaan.

Proyeksi permintaan baja rendah emisi karena itu tidak dapat ditambahkan di atas proyeksi kebutuhan baja nasional. Pendekatan tersebut akan menghitung permintaan yang sama dua kali dan menghasilkan estimasi kebutuhan kapasitas, investasi, output, PDB, serta lapangan kerja yang terlalu besar.

Investasi baja rendah emisi juga tidak selalu berarti pembangunan kapasitas baru. Investasi dapat dilakukan melalui modernisasi, konversi, atau penggantian fasilitas konvensional. Pembangunan fasilitas baru tanpa kejelasan mengenai kapasitas lama yang akan dikonversi atau dihentikan dapat menambah kelebihan kapasitas, menurunkan utilisasi, dan memperketat persaingan antarprodusen domestik.

Manfaat ekonominya harus dihitung secara neto setelah memperhitungkan produksi konvensional yang tergantikan, potensi aset terlantar, kandungan impor teknologi dan bahan baku, tambahan biaya energi, serta dukungan fiskal yang dibutuhkan. Tambahan manfaat nasional terutama berasal dari substitusi impor, tambahan ekspor yang realistis, peningkatan produktivitas, dan penurunan emisi yang terukur perlu mendapatkan justifikasi secara hati-hati dan cermat.

Permasalahan utamanya adalah baja rendah emisi memasuki pasar yang sama dengan membawa investasi dan biaya produksi lebih tinggi. Tanpa premium, kepastian pembelian, atau perlindungan terhadap produk beremisi tinggi, produsen nasional dapat kehilangan daya saing sejak awal.

Perlindungan Harus Mendahului Investasi

Risiko terbesar bagi Indonesia adalah mendorong investasi mahal terlebih dahulu, kemudian mencari instrumen perlindungan setelah fasilitas beroperasi. Jika perlindungan terlambat, tidak efektif, atau dipersoalkan mitra dagang, perusahaan nasional akan menanggung biaya transisi sementara baja impor tetap menikmati keunggulan harga.

Urutannya perlu dibalik. Sebelum investasi berskala besar diputuskan, Pemerintah dan investor harus memastikan pasar yang akan menyerap produk, volume baja konvensional yang akan digantikan, tambahan permintaan yang benar-benar tersedia, selisih biaya produksi, pihak yang akan membayar selisih tersebut, serta instrumen perlindungan yang dapat dipertahankan secara hukum, ekonomi, dan politik.

Setiap proyek perlu diuji dalam berbagai kondisi: permintaan baja rendah emisi tumbuh lebih lambat, premium hijau menurun, pengadaan pemerintah terbatas, harga energi dan bahan baku meningkat, perlindungan pasar domestik tidak berjalan efektif, atau produk impor beremisi tinggi tetap masuk dengan harga lebih murah. Proyek yang hanya layak berdasarkan asumsi pasar dan perlindungan paling optimistis berisiko menjadi beban bagi produsen, lembaga pembiayaan, dan Pemerintah.

Indonesia juga harus memperbaiki perlindungan terhadap industri yang telah ada sebelum menambah beban transisi. Pengendalian impor, trade remedies, pencegahan circumvention, penegakan standar, dan penguatan data perlu terlebih dahulu memulihkan utilisasi serta kesehatan keuangan industri. Industri yang sehat memiliki kemampuan lebih besar untuk membiayai transformasinya.

Kontroversi CBAM menunjukkan bahwa membangun fasilitas baja rendah emisi mungkin lebih mudah daripada menjamin perlindungan ekonominya selama puluhan tahun. Pembelajaran tersebut harus diperhatikan agar agenda dekarbonisasi tidak memperbesar tekanan dan mematikan industri nasional.

Indonesia membutuhkan transisi yang menurunkan emisi sekaligus menjaga keberadaan, daya saing, dan ketahanan industri baja. Kepastian pasar, efektivitas perlindungan, kemampuan pembiayaan, dan pembagian risiko harus menjadi prasyarat investasi. Masa depan baja rendah emisi nasional tidak dapat dibangun berdasarkan harapan bahwa perlindungan akan tersedia setelah fasilitas selesai dibangun.