Seri Paradoks Baja: Amerika Serikat – Dari Kampiun Pasar Bebas Menuju Pemimpin Proteksionisme

Amerika Serikat selama lebih dari setengah abad dipersepsikan sebagai simbol dan pengawal utama pasar bebas global. Sejak pasca-Perang Dunia II, negara ini tidak hanya mendorong liberalisasi perdagangan internasional, tetapi juga membangun arsitektur aturan yang menjadikan efisiensi pasar sebagai prinsip utama. Dalam kerangka tersebut, industri baja ditempatkan sebagai komoditas yang tunduk pada persaingan global terbuka. Namun, sejak akhir abad ke-20, arah kebijakan Amerika Serikat menunjukkan perubahan yang semakin tegas. Negara yang dahulu paling vokal membela pasar bebas justru beralih menjadi pengguna instrumen proteksionisme yang paling sistematis, khususnya di sektor baja. Pergeseran ini bukanlah kontradiksi sesaat, melainkan refleksi dari perubahan struktural dalam cara negara memaknai perdagangan, industri, dan kepentingan nasional.

Amerika Serikat dan Pasar Bebas

Komitmen Amerika Serikat terhadap pasar bebas terbangun sejak pasca-Perang Dunia II, ketika negara ini menjadi penggagas utama liberalisasi perdagangan internasional melalui General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) pada 1947, yang kemudian berevolusi menjadi World Trade Organization pada 1995. Dalam beberapa dekade awal penerapan rezim ini, pasar bebas memberikan manfaat nyata bagi Amerika Serikat. Nilai perdagangan tumbuh pesat sejak 1950-an, pangsa ekspor barang Amerika Serikat berada di kisaran 15–18 persen perdagangan dunia pada 1950–1960-an, dan rasio perdagangan terhadap PDB meningkat seiring ekspansi ekonomi domestik. Liberalisasi perdagangan pada periode tersebut tidak memicu pelemahan industri nasional, melainkan berjalan paralel dengan penguatan basis manufaktur dan dominasi korporasi Amerika Serikat di pasar global.

Manfaat ini bertahan hingga sekitar akhir 1980-an dan awal 1990-an, ketika struktur industri domestik Amerika Serikat masih cukup kuat untuk menyerap tekanan persaingan internasional. Perusahaan-perusahaan Amerika Serikat memanfaatkan keterbukaan pasar global untuk memperluas jaringan produksi dan distribusi lintas negara, dengan nilai tambah utama—teknologi, desain, dan penguasaan pasar—tetap terkonsentrasi di dalam negeri. Dalam konteks ini, pasar bebas menjadi instrumen strategis yang secara langsung memperkuat posisi ekonomi Amerika Serikat.

Namun, pada fase berikutnya, keselarasan antara pasar bebas dan kepentingan domestik mulai melemah. Pangsa ekspor barang Amerika Serikat terhadap perdagangan dunia menyusut, defisit perdagangan struktural mulai terbentuk, dan hubungan antara liberalisasi perdagangan dan penguatan industri nasional tidak lagi selaras. Meski demikian, Amerika Serikat tetap mempertahankan komitmen normatif terhadap pasar bebas hingga pembentukan WTO pada 1995. Fase inilah yang menandai transisi penting: pasar bebas masih dipertahankan sebagai kerangka aturan global, tetapi manfaat ekonominya bagi Amerika Serikat tidak lagi simetris seperti pada periode sebelumnya.

Perubahan Tantangan, Perubahan Kebijakan

Seiring perubahan struktur ekonomi global, posisi Amerika Serikat dalam sistem perdagangan bebas yang sebelumnya menguntungkan mulai bergeser. Globalisasi produksi, relokasi manufaktur ke negara berbiaya lebih rendah, serta percepatan integrasi rantai pasok internasional membuat liberalisasi perdagangan tidak lagi berdampak positif bagi seluruh sektor domestik. Dalam konteks ini, neraca perdagangan Amerika Serikat yang sebelumnya relatif seimbang dan bersifat siklikal bergeser menjadi defisit kronis yang terus melebar, mencerminkan melemahnya basis produksi domestik dalam menghadapi kompetisi global.

Namun, sebagaimana disebutkan dalam beberapa sumber, persoalan utama bukan sekadar relokasi manufaktur atau pergeseran komparatif biaya, melainkan munculnya distorsi struktural yang persisten dalam perdagangan global. Mekanisme pasar bebas semakin sulit menginternalisasi perbedaan kebijakan antarnegara ketika sebagian produsen global beroperasi di bawah dukungan negara yang masif dan berkelanjutan, bukan sekadar keunggulan pasar. Subsidi industri, dukungan energi, pembiayaan murah, kebijakan nilai tukar, serta standar lingkungan dan tenaga kerja yang tidak setara menciptakan kompetisi yang secara de facto tidak berlangsung di atas level playing field. Dalam konfigurasi ini, keterbukaan pasar tidak menghasilkan efisiensi global, tetapi mempercepat penghapusan kapasitas industri di negara yang lebih terbuka dan disiplin pasar.

Dampak dari distorsi ini terhadap Amerika Serikat bersifat luas dan kumulatif. Sejak awal 1990-an hingga awal 2000-an, sektor manufaktur Amerika Serikat mengalami penurunan signifikan dalam penyerapan tenaga kerja, sementara investasi domestik cenderung bergeser ke sektor jasa dan keuangan. Beberapa laporan menekankan bahwa hilangnya kapasitas manufaktur bukan sekadar penurunan output jangka pendek, melainkan kerusakan struktural yang merambat ke rantai pasok, basis pemasok, kemampuan teknologi, dan keterampilan tenaga kerja. Ketika kapasitas tersebut hilang, pasar tidak secara otomatis memulihkannya, bahkan ketika permintaan domestik kembali meningkat.

Krisis keuangan global 2008 memperdalam persepsi bahwa pasar bebas tanpa pagar kebijakan tidak lagi mampu menopang stabilitas ekonomi nasional. Meskipun krisis tersebut berakar pada sektor keuangan, dampaknya terhadap industri riil sangat nyata. Produksi manufaktur Amerika Serikat terkontraksi tajam dan pemulihan berlangsung lambat. Beberapa laporan mencatat bahwa pada fase pemulihan, peningkatan permintaan domestik justru direspons oleh lonjakan impor, bukan oleh kebangkitan produksi dalam negeri. Fakta ini mempertegas bahwa dalam kondisi distorsi global yang ekstrem, perdagangan bebas berubah dari mekanisme pertumbuhan menjadi sumber kerentanan struktural.

Perubahan tantangan ini mendorong pergeseran kebijakan secara bertahap. Amerika Serikat tidak serta-merta meninggalkan rezim perdagangan bebas, tetapi mulai memperluas penggunaan instrumen defensif seperti anti-dumping, countervailing duties, dan safeguard measures. Namun, sebagaimana dicatat dalam beberapa rujukan, respons ini bersifat terfragmentasi, lambat, dan reaktif, sering kali diterapkan setelah kapasitas industri terlanjur hilang dan keputusan investasi menjadi tidak ekonomis. Akumulasi kegagalan respons parsial inilah yang secara bertahap membentuk fondasi proteksionisme modern Amerika Serikat, bahkan sebelum perubahan retorika politik terjadi secara eksplisit.

Transisi Kebijakan Industri Baja Amerika Serikat

Industri baja menjadi salah satu sektor pertama yang merasakan secara langsung kegagalan mekanisme pasar bebas dalam menghadapi distorsi struktural global. Sejak awal 1980-an, industri ini menghadapi tekanan ganda berupa penurunan daya saing biaya dan meningkatnya penetrasi impor. Pada 1982, utilisasi kapasitas baja Amerika Serikat anjlok ke kisaran 50–60 persen, mencerminkan kondisi kelebihan pasokan dan lemahnya permintaan domestik. Karakter industri baja yang padat modal dan berbiaya tetap tinggi membuat pengurangan atau penghentian kapasitas produksi menimbulkan kerugian yang sangat besar, baik karena nilai investasi yang sulit dipulihkan maupun biaya penutupan dan pengoperasian kembali pabrik yang mahal. Akibatnya, produsen cenderung tetap mempertahankan operasi meskipun pada tingkat utilisasi rendah, sehingga tekanan pasar tidak cepat terserap dan berulang dalam siklus berikutnya.

Sepanjang 1990-an, meskipun ekonomi Amerika Serikat tumbuh dan liberalisasi perdagangan dipercepat melalui WTO, industri baja domestik tidak menikmati manfaat yang sebanding. Produksi baja nasional yang masih berada di atas 110 juta ton pada awal dekade turun menjadi di bawah 100 juta ton menjelang akhir 1990-an, sementara impor terus meningkat. Tekanan ini memicu konsolidasi besar-besaran, kebangkrutan produsen baja tradisional, dan hilangnya lapangan kerja industri. Pada fase ini, baja mulai dipersepsikan bukan hanya sebagai sektor yang kalah bersaing, tetapi sebagai indikator awal erosi kapasitas manufaktur berat Amerika Serikat.

Krisis keuangan global 2008 memperburuk kondisi yang sudah rapuh. Antara 2008 dan 2015, produksi baja Amerika Serikat berfluktuasi di kisaran 70–90 juta ton, sementara utilisasi kapasitas sulit bertahan di atas 75 persen dan pada 2015 turun ke sekitar 70 persen. Dalam periode yang sama, beberapa rujukan menunjukkan bahwa lonjakan kelebihan kapasitas global—terutama yang bersumber dari Tiongkok—menekan harga baja internasional ke tingkat yang tidak mencerminkan kondisi pasar wajar dan tidak mampu ditandingi oleh produsen Amerika Serikat, bahkan yang paling efisien sekalipun.

Pada titik ini, permasalahan industri baja Amerika Serikat tidak lagi dipandang sebagai siklus bisnis biasa, melainkan sebagai persoalan struktural yang menyentuh ketahanan industri dan keamanan pasokan. Baja mulai ditempatkan dalam diskursus kebijakan sebagai sektor strategis yang menopang pembangunan infrastruktur, industri pertahanan, dan rantai pasok manufaktur nasional. Dengan demikian, sebelum proteksionisme diangkat sebagai agenda politik terbuka, fondasi kebijakan untuk melindungi industri baja telah terbentuk melalui pengalaman panjang tekanan pasar dan bukti empiris bahwa mekanisme perdagangan bebas gagal menjaga keberlanjutan sektor strategis.

Perubahan cara pandang ini pada awalnya diterjemahkan dalam kebijakan yang bersifat teknokratis, sektoral, dan tersebar lintas pemerintahan. Negara merespons tekanan industri melalui instrumen perdagangan defensif tanpa secara eksplisit menggugat prinsip pasar bebas sebagai kerangka utama kebijakan ekonomi. Namun, akumulasi persoalan struktural yang tidak terselesaikan—baik di sektor baja maupun manufaktur secara lebih luas—mendorong kebutuhan akan artikulasi kebijakan yang lebih terbuka, terkoordinasi, dan politis. Pada titik inilah terjadi pergeseran dari fase kebijakan defensif yang terselubung menuju fase ketika proteksionisme diangkat sebagai agenda nasional secara eksplisit.

Munculnya MAGA dan Proteksionisme sebagai Arsitektur Kebijakan Negara

Akumulasi kelebihan kapasitas global, kegagalan instrumen perdagangan konvensional yang bersifat lambat dan terfragmentasi, serta kerusakan kapasitas manufaktur yang sulit dipulihkan mendorong Amerika Serikat mengambil pendekatan kebijakan perdagangan yang melampaui respons teknokratis sektoral. Pendekatan lama, yang mengandalkan instrumen teknis-administratif secara kasus per kasus—seperti penyelidikan anti-dumping atau bea imbalan subsidi setelah kerugian terjadi—dinilai tidak lagi memadai untuk menjaga keberlanjutan industri strategis. Dalam konteks tersebut, Amerika Serikat secara bertahap bergerak menuju kerangka kebijakan yang lebih eksplisit, terkoordinasi, dan berlandaskan kepentingan nasional.

Sebelum era Donald Trump, Amerika Serikat memang belum mengenal istilah Make America Great Again (MAGA) sebagai retorika politik yang menonjolkan nasionalisme ekonomi dan proteksi terbuka. Namun, jauh sebelum slogan tersebut muncul, praktik kebijakan yang mulai meragukan asumsi pasar bebas murni telah berkembang secara gradual. Sejak awal 1980-an, Amerika Serikat secara berulang menggunakan berbagai instrumen pembatasan perdagangan seperti Voluntary Restraint Agreements untuk membatasi impor secara bilateral, serta bea anti-dumping dan bea imbalan subsidi untuk meredam tekanan impor di sektor manufaktur berat, termasuk baja. Instrumen-instrumen ini mencerminkan respons defensif negara untuk melindungi kapasitas industri strategis, meskipun masih dibingkai sebagai penyesuaian teknis yang tetap mengakui pasar bebas sebagai kerangka utama.

Pada era pemerintahan berikutnya, pendekatan tersebut tidak dibalikkan. Amerika Serikat tetap menjadi salah satu pengguna paling aktif instrumen trade remedies dalam sistem WTO. Setelah krisis keuangan global 2008, kebijakan Buy American diperkuat melalui paket stimulus fiskal untuk memastikan belanja publik mendukung industri domestik. Namun, seluruh kebijakan ini disampaikan dalam bahasa teknokratis, kepatuhan terhadap aturan multilateral, dan stabilisasi ekonomi. Proteksionisme hadir sebagai praktik kebijakan, tetapi belum diartikulasikan sebagai doktrin ekonomi nasional yang terbuka.

Perubahan mendasar terjadi ketika Donald Trump memperkenalkan retorika politik berbasis nasionalisme ekonomi dan proteksi terbuka. Make America Great Again (MAGA) menjadi artikulasi politik ketika kegelisahan struktural yang telah lama terakumulasi—defisit perdagangan kronis, hilangnya pekerjaan manufaktur, serta tekanan berkelanjutan terhadap industri strategis—diangkat ke ruang politik sebagai agenda nasional. Kebijakan yang sebelumnya bersifat sektoral dan administratif kemudian dinaikkan menjadi kerangka kebijakan negara yang secara terang-terangan mempertanyakan manfaat pasar bebas. Pada titik ini, proteksionisme tidak lagi diposisikan sebagai penyesuaian sementara, melainkan ditegaskan sebagai pilihan kebijakan

Dalam kerangka MAGA perbedaan utama kebijakan perdagangan Amerika Serikat tidak terletak pada munculnya instrumen proteksi yang sepenuhnya baru, melainkan pada cara negara merangkai instrumen-instrumen yang sebelumnya telah ada. Sebelum MAGA, Amerika Serikat memang telah lama menggunakan berbagai alat perlindungan perdagangan—seperti bea anti-dumping, bea imbalan subsidi, safeguards, dan pengaturan pembatasan impor lainnya—namun instrumen tersebut dijalankan secara terpisah, bersifat reaktif, dan umumnya berbasis kasus per kasus. Pada era MAGA, pendekatan tersebut berubah secara mendasar. Negara secara sadar membangun arsitektur kebijakan perdagangan yang berlapis dan saling menguatkan, di mana berbagai rezim tarif dengan fungsi dan dasar hukum yang berbeda dirancang untuk dapat diterapkan secara simultan dan kumulatif. Dengan konstruksi ini, proteksionisme tidak lagi hadir sebagai respons sektoral yang terfragmentasi, melainkan sebagai sistem kebijakan nasional yang terkoordinasi dan berorientasi strategis.

Lapisan pertama adalah tarif dasar most-favoured nation (MFN) yang berlaku bagi seluruh anggota WTO sesuai Harmonized Tariff Schedule. Tarif ini merupakan tarif normal yang menjadi titik awal sebelum instrumen proteksi tambahan diterapkan.

Lapisan kedua adalah kebijakan berbasis keamanan nasional melalui Section 232 dari Trade Expansion Act of 1962. Undang-undang ini memberikan kewenangan kepada Presiden Amerika Serikat untuk membatasi impor apabila dinilai mengancam keamanan nasional, termasuk keamanan pasokan industri strategis. Berdasarkan ketentuan ini, pada 2018 Amerika Serikat memberlakukan tarif 25 persen atas impor baja. Pada fase berikutnya, tarif efektif atas baja dinaikkan hingga 50 persen, dan cakupannya diperluas ke berbagai produk turunan berbasis baja. Berbeda dengan trade remedies WTO, Section 232 tidak mensyaratkan pembuktian kerugian industri secara sempit, melainkan didasarkan pada pertimbangan strategis negara.

Lapisan ketiga adalah tarif retaliasi perdagangan berdasarkan Section 301 of the Trade Act of 1974. Instrumen ini digunakan untuk merespons praktik perdagangan negara lain yang dinilai tidak adil atau diskriminatif terhadap kepentingan Amerika Serikat. Dalam konteks China, Section 301 diterapkan sebagai respons terhadap isu struktural seperti kebijakan industri, subsidi, dan praktik alih teknologi. Tarif Section 301 dikenakan di luar rezim WTO dan tidak dikategorikan sebagai trade remedies, melainkan sebagai tindakan sepihak berbasis hukum domestik Amerika Serikat. Besaran tarifnya bervariasi menurut kategori produk dan pada banyak pos mencapai 25 persen, bahkan lebih tinggi pada produk tertentu.

Lapisan keempat adalah trade remedies konvensional dalam kerangka WTO, yaitu bea anti-dumping dan bea imbalan subsidi. Instrumen ini tetap digunakan dan dapat ditumpuk dengan tarif lain apabila syarat hukumnya terpenuhi. Dengan demikian, satu produk dapat dikenai tarif MFN, ditambah tarif Section 232, ditambah tarif Section 301, dan masih berpotensi dikenai bea anti-dumping atau bea imbalan subsidi.

Sejak 2025, arsitektur ini disempurnakan melalui pendekatan content-based tariffs pada Section 232. Dalam skema ini, tarif Section 232 dikenakan secara spesifik atas nilai kandungan baja di dalam produk manufaktur hilir, bukan atas seluruh nilai produk. Pendekatan ini menutup celah penghindaran melalui ekspor barang jadi, sekaligus mempertahankan fokus Section 232 sebagai instrumen perlindungan baja. Dengan desain tersebut, perlindungan tidak berhenti pada baja primer, tetapi menjangkau produk berbasis baja di sepanjang rantai nilai industri.

Penerapan kebijakan proteksionisme Amerika Serikat terhadap produk impor asal China memberikan ilustrasi paling jelas tentang bagaimana arsitektur ini bekerja secara berlapis dan sistemik. Untuk produk baja dan manufaktur berbasis baja asal China, beban tarif tidak berasal dari satu instrumen tunggal. Produk impor terlebih dahulu dikenai tarif dasar MFN, kemudian ditambah tarif Section 232 hingga 50 persen atas kandungan baja, serta tarif Section 301 sebagai tindakan retaliasi perdagangan. Di atas itu, apabila ditemukan dumping atau subsidi, bea anti-dumping dan bea imbalan subsidi dapat diterapkan secara paralel. Kombinasi ini membuat beban tarif kumulatif pada sejumlah produk melampaui 100 persen dari nilai impor.

Konfigurasi tersebut menjelaskan mengapa, dalam praktiknya, akses pasar Amerika Serikat bagi baja dan produk berbasis baja asal China tertutup secara efektif tanpa perlu larangan impor formal. Proteksi dibangun bukan melalui satu kebijakan ekstrem, melainkan melalui desain berlapis yang secara sistematis menaikkan biaya masuk hingga berada di luar batas rasional ekonomi. Dalam konteks ini, proteksionisme pada era MAGA bukanlah kebijakan simbolik atau reaktif, melainkan transformasi sistemik dalam pengelolaan perdagangan.

Dengan demikian, MAGA perlu dipahami bukan sebagai penyimpangan sementara dari pasar bebas, melainkan sebagai fase ketika Amerika Serikat secara terbuka dan terkoordinasi menginstitusionalisasikan proteksionisme sebagai bagian dari kebijakan negara. Ketika mekanisme pasar global tidak lagi mampu menyediakan ruang yang memadai bagi keberlanjutan industri strategis, Amerika Serikat memilih membangun pagar kebijakan yang legal, berlapis, dan sulit ditembus. Inilah inti paradoksnya: negara yang membangun tatanan perdagangan bebas global justru menjadi salah satu aktor paling aktif dalam mendefinisikan ulang batas-batasnya.

Makna Strategis dari Pergeseran Kebijakan Amerika Serikat

Pengalaman Amerika Serikat memperlihatkan batas objektif dari mekanisme perdagangan bebas ketika struktur pasar global mengalami distorsi yang berkepanjangan. Selama kapasitas produksi global relatif seimbang dan perbedaan kebijakan antarnegara masih terbatas, liberalisasi perdagangan mampu menopang keberlanjutan industri domestik. Namun, ketika perdagangan global didominasi oleh kelebihan kapasitas yang persisten, subsidi lintas negara, dan harga yang tidak mencerminkan biaya ekonomi wajar, mekanisme pasar kehilangan kemampuannya menyediakan ruang margin yang memadai bagi operasi dan investasi industri. Dalam konfigurasi tersebut, keterbukaan pasar justru mempercepat erosi kapasitas produksi di negara yang paling disiplin terhadap aturan.

Kasus Amerika Serikat menunjukkan bahwa hilangnya kapasitas manufaktur bersifat struktural dan sulit dipulihkan. Penutupan fasilitas produksi tidak hanya mengurangi output, tetapi memutus rantai pasok, melemahkan basis pemasok, dan menghilangkan tenaga kerja terampil serta kemampuan teknologi. Ketika permintaan domestik kembali meningkat, kapasitas yang telah hilang tidak otomatis kembali karena keputusan investasi telah bergeser secara permanen. Kondisi ini menjelaskan mengapa instrumen perdagangan konvensional yang bekerja secara lambat dan kasus per kasus tidak mampu menghentikan tren pelemahan industri dalam jangka panjang.

Dalam konteks tersebut, pergeseran kebijakan Amerika Serikat menuju proteksionisme yang lebih terkoordinasi dapat dipahami sebagai respons terhadap keterbatasan kerangka multilateral dalam menghadapi distorsi struktural global. Negara tidak lagi menempatkan liberalisasi perdagangan sebagai tujuan utama kebijakan, melainkan menjadikan perdagangan sebagai instrumen yang harus selaras dengan keberlanjutan industri strategis. Fokus kebijakan bergeser dari kepatuhan prosedural terhadap aturan perdagangan menuju upaya memastikan kepastian investasi, ketahanan pasokan, dan keberlangsungan basis industri nasional

Paradoks Amerika Serikat terletak pada kenyataan bahwa negara yang menjadi arsitek utama sistem perdagangan bebas berbasis WTO justru memilih menggunakan instrumen negara yang melampaui, dan dalam beberapa kasus bertentangan dengan, disiplin WTO itu sendiri. Ketika distorsi struktural global tidak dapat dikoreksi secara efektif melalui mekanisme multilateral seperti anti-dumping, bea imbalan, atau sengketa WTO yang prosedural dan memakan waktu, Amerika Serikat beralih ke perangkat hukum nasional seperti Section 232 dan Section 301 yang memberikan ruang proteksi jauh lebih luas.

Dari sudut pandang kebijakan industri, langkah tersebut diposisikan sebagai upaya menjaga kapasitas produksi sektor strategis dan memastikan keberlanjutan basis industri nasional. Pergeseran ini menandai perubahan orientasi kebijakan: kepatuhan terhadap rezim perdagangan multilateral tidak lagi ditempatkan sebagai prioritas ketika kerangka tersebut dinilai tidak memadai untuk mengatasi distorsi struktural dan melindungi kepentingan industri domestik.